QFLP外汇监管政策全解析

作者：投资基金组

合格境外有限合伙人制度（QFLP）作为在我国外汇资本项目可兑换尚未完全放开的情况下境外投资者进入中国市场参与境内股权投资活动的重要途径之一，自上海于2010年率先推出QFLP试点政策以来，一直受到了境外投资机构的广泛关注。近年来，在中国政府持续加大中国资本市场对外开放的力度和坚持推进资本项目外汇管理改革大背景下，中国各地区QFLP试点呈加速发展态势。截至目前，全国范围内已有超过二十多个省市地区发布了QFLP试点政策，据了解武汉等多个地方也在积极推进QFLP试点政策的制定。

QFLP试点政策的出台本身即与我国资本项目外汇管理体制改革息息相关。根据我们过往协助多个境外投资者成功参与QFLP试点的经验，除试点资格申请条件和申请流程、QFLP基金可从事业务活动范围等事项外，QFLP基金设立及后续运营过程中所涉及的境外资金汇兑、境内款项支付、境内收益汇出等外汇管理问题为影响境外机构决策参与QFLP试点时的另一个核心关注点。有鉴于此，本文中我们将重点对QFLP基金设立、运营和退出所涉及的外汇监管政策进行梳理和介绍，供各位市场相关人士参考。

一、现行政策下的QFLP基金外汇监管

（一）外资参与中国境内股权投资相关外汇政策沿革

虽然各个地区出台的QFLP试点政策在规定细节上可能存在差异，但其政策要旨通常包括允许符合一定条件的外国投资者出资参与在中国境内设立外商投资股权投资企业（“QFLP基金”；QFLP基金通常采用合伙制组织形式设立，因此外国投资者通常是以合格境外有限合伙人（Qualified Foreign Limited Partner）身份参与投资），在获批准的外汇额度范围内，以外汇资本金结汇所得人民币资金在中国境内开展股权投资^[1]。

根据各地区QFLP试点政策设立的“外商投资股权投资企业”，与“外商投资性公司^[2]”及“外商投资创业投资企业^[3]”，三者在我国现行外汇管理政策中被共同划属“以投资为主要业务的外商投资企业”（即，投资性外商投资企业），适用有别于非投资性外商投资企业的外汇管理措施。此种分类并非一直存在，实际上在2008年前，外国投资者在中国境内设立的外商投资企业均可使用外汇资本金结汇所得人民币在中国境内进行股权投资。

由于境外热钱不断流入中国房地产市场，为控制境外热钱借道股权投资涌入，2008年8月，国家外汇管理局下发了《关于完善外商投资企业外汇资本金支付结汇管理有关业务操作问题的通知》（汇综发[2008]142号），明确规定“外商投资企业资本金结汇所得的人民币资金，应当在政府审批部门批准的经营范围内使用，除另有规定外，结汇所得人民币资金不得用于境内股权投资”，“商务主管部门批准成立的投资性外商投资企业从事境内股权投资，其资本金的境内划转应当经外汇局核准后才可办理”。在此大背景下，依托国务院2009年发布的《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》中的相关政策支持，2010年底上海市率先推出了QFLP试点政策。

截至目前我国尚未出台任何全国性QFLP政策，外商投资股权投资业务仍然是以地方试点的方式开展。相应地，国家外汇管理局也尚未针对QFLP基金出台任何专门的外汇监管政策。如前文所言，现行外汇监管政策中将QFLP基金作为一类投资性外商投资企业来进行管理，相关外汇监管政策主要包括：

（二）QFLP基金募集、运营和退出所涉外汇管理流程及问题

在前述与QFLP相关现行外汇监管政策下，QFLP基金在基金募集设立、运营和退出环节所涉及的外汇管理流程和所面临的核心问题简要概括如下：

1.  外汇额度的申请

各地QFLP试点政策的主要创新即是通过明确具体的流程和条件，使得符合条件的投资者可据以申请相应的外汇额度，在获批额度内结汇开展境内股权投资。目前许多地区施行的QFLP试点政策下，QFLP额度系授予单只QFLP基金，政策要求申请机构在申请试点资格时即需确定拟申请的QFLP基金规模并提供与该等规模相适配的投资者认缴承诺证明及储备项目清单，由QFLP基金办理该等额度的外汇登记。后续如QFLP基金拟增加规模，需向当地金融监管部门提出额度增加申请，新增额度的审批流程以及授予方式（包括向已有QFLP基金增资或重新设立一支QFLP基金）需要根据各地监管要求进行个案探讨。

2.  QFLP基金募集设立

QFLP基金募集设立阶段涉及境外投资人向于中国境内设立的QFLP基金汇入资本金，资本金汇入在流程上具体包括如下步骤：

• 外汇登记：在QFLP基金取得营业执照后，至银行办理相关资本项目外汇登记手续，并领取业务登记凭证。

• 银行账户开立：主要包括募集结算资金专用账户和托管账户，且实践中不同托管行可能会将托管账户分为数个专用账户，例如外汇资本专用账户、人民币资本专用账户、人民币投资专用账户、人民币收益专用账户等。需提示注意的是，关于募集结算资金专用账户，鉴于目前绝大部分试点地区均要求QFLP基金在中国证券投资基金业协会（“基金业协会”）完成基金备案，基于此募集结算资金专用账户通常为必备账户；但是，也有一些地区实操中接受没有境内募集行为的QFLP基金可以不在基金业协会进行基金备案，该等情况下则无需开立专门的募集结算资金专用账户。此外，据我们了解，近期部分仅存在境外投资者的QFLP基金在向基金业协会申请基金备案的过程中收到反馈意见，指出因其不存在境内募集行为而不属于应予以基金备案的范围。

• 货币出资入账登记：收款银行在境外投资人汇入的资本金后，QFLP基金需提交货币出资入账登记申请并办理完毕货币出资入账登记方可使用外汇资本金（包括但不限于结汇、付汇、境内划转）。

3.  QFLP基金运营

QFLP基金作为投资性外商投资企业，其在使用结汇后的人民币资金从事境内股权投资时，被投资企业无需开立结汇待支付账户且无需办理接收境内再投资基本信息登记，相关股权投资款可直接汇入被投资企业的人民币账户中。然而，现行外汇政策下对投资性外商投资企业从事投资活动的简便化管理，并不意味着QFLP基金的股权投资活动不受到任何外汇监管。各地目前均要求QFLP基金委托境内符合条件的银行作为资金托管人，实行专项资金托管，资金账户及账户内资金使用应由托管银行按规定实施管理。托管行将在外汇政策的大框架下，落实对QFLP基金跨境收支及外汇资金的境内股权投资事宜监管，承担资金流动真实性、合规性的尽调履职义务。QFLP基金的每一笔款项汇出前，均需提交相关证明材料，由托管行审核该笔资金使用目的是否与其获批可从事的投资范围相一致。

4.  QFLP基金利润汇出及退出

利润汇出：在QFLP基金进行利润、股息、红利汇出时，根据相关外汇业务指引中的要求，需提交QFLP基金经审计的财务报表、合伙人利润分配决议、主管税务部门出具的税务凭证等证明材料。同时，根据外汇业务指引中对于利润汇出业务审核原则的要求，QFLP基金可申请汇出境外的“可供分配的利润”限于QFLP基金经审计的财务报表中所显示的QFLP基金当期净利润加上年初未分配利润（或减去年初未弥补亏损）和其他转入后的余额（如有）。据此，实操中，经办银行通常仅在QFLP基金整体存在可分配利润的情况下方才办理对外进行利润分配并付汇出境。在仅部分项目退出但根据基金当期财务报表不存在整体可分配利润的情况下，可能无法就该单个项目的利润直接分配至境外投资人。

减资所得资金汇出：如QFLP基金从部分或全部项目退出后拟减资或注销的，应至银行办理减资变更或注销登记。减资所得金额（可汇出境外或境内再投资）原则上仅限于减少境外投资人实缴出资，不包括未分配利润等其他所有者权益（未分配利润需根据上述利润汇出的要求分配至境外）。一般来说，QFLP基金应在市场监督管理部门办理完成减资工商变更手续并取得新的营业执照后，方向银行申请办理减资变更登记，但也有部分地区允许QFLP基金以完税证明先行在银行办理资金汇出，而后一定期限内再完成减资工商变更手续。另外，在QFLP基金减资或清盘后其被授予的QFLP额度相应注销，不得循环使用。

二、跨境贸易投资高水平开放试点 — QFLP外汇管理改革

（一）QFLP外汇试点地区的外汇试点政策

由于私募股权投资基金与传统的外商直接投资在各方面运作机制上存在较大差异，现行针对外商投资企业的一般性外汇管理政策存在无法与QFLP基金完全适配的问题，使得QFLP基金在落地、运作和退出中仍面临一些障碍。2022年1月4日，国家外汇管理局发布《国家外汇管理局开展跨境贸易投资高水平开放试点》，明确外汇管理局于上海自由贸易试验区临港新片区、广东自由贸易试验区南沙新区片区、海南自由贸易港洋浦经济开发区、浙江省宁波市北仑区等地（“QFLP外汇试点地区”）开展跨境贸易投资高水平开放试点，并明确将QFLP试点作为资本项目改革的一项重点。随后于2022年上半年，前述QFLP外汇试点地区的外汇管理局陆续出台了专门适用于QFLP制度的外汇管理操作指引，结合QFLP基金的运营特点提供了包括额度管理、划款路径、资金汇兑等一系列外汇便利措施，用以解决QFLP基金在募集设立及跨境收支中的常见外汇问题。

继国家外汇管理局颁布《国家外汇管理局开展跨境贸易投资高水平开放试点》后，包括上海自由贸易试验区临港新片区、广东自由贸易试验区南沙新区片区、海南自由贸易港洋浦经济开发区、浙江省宁波市北仑区在内的QFLP外汇试点地区先后出台了跨境贸易投资高水平开放试点实施细则（“跨境贸易实施细则”），跨境贸易实施细则涵盖9项资本项目改革措施、4项经常项目便利化措施以及2项加强风险防控和监管能力建设的相关要求，其中包括专门适用于QFLP制度的外汇管理操作指引（“QFLP外汇操作指引”）。

各地QFLP外汇操作指引的内容基本相同，主要内容包括推出外汇余额管理制度、精简QFLP基金银行账户、放宽QFLP基金跨境收支要求、明确区内QFLP基金投资领域等，具体内容我们将在后文详细阐释。

除上述试点地区外，国家外汇管理局北京外汇管理部紧跟步伐于2022年4月4日印发了《北京地区深化资本项目便利化改革试点政策实施细则》的通知（京汇〔2022〕12号），亦明确了扩宽试点企业投资范围、施行外汇余额管理制度等利好政策。值得注意的是，虽然其他QFLP试点地区的外汇管理局尚未出台QFLP外汇操作指引，但当地QFLP试点政策中已包含了部分此次QFLP外汇操作指引的改革措施。比如，杭州市地方金融监督管理局等部门于2021年9月18日联合印发了《杭州市合格境外有限合伙人试点暂行办法》，其中明确允许在杭州自贸区范围内发起设立的QFLP基金可采用余额制管理。国家外汇管理局等部门后于2022年3月10日联合印发的《关于金融支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》进一步明确将在浙江省内稳步推进QFLP试点，允许按照余额管理模式自由汇出、汇入资金，通过股权、债权等形式，在境内开展政策允许的各类投资活动。因此，我们认为后续将有越来越多的试点地区引入并适用QFLP外汇操作指引。

（二）QFLP外汇试点地区的外汇试点主要亮点

跨境贸易实施细则出台后，QFLP外汇试点地区内将主要按照QFLP外汇操作指引对QFLP外汇事宜进行管理，未尽事宜仍按照现行外汇管理规定办理。以下我们将详细阐释QFLP外汇操作指引的具体改革措施，并就其与试点地区外的适用政策进行对比。

1.  外汇余额管理制度

外汇余额管理制度的正式推出是此次QFLP外汇操作指引的重要亮点之一。外汇余额管理制度下的QFLP规模将授予QFLP管理企业，由QFLP管理企业到注册地外汇局申请办理QFLP规模外汇登记手续，并由管理企业办理后续QFLP规模的变更及注销登记。外汇余额管理制度允许QFLP管理企业在取得QFLP规模后发起成立一只或多只QFLP基金，管理企业可在各QFLP基金之间灵活调剂单只基金的募集资金规模，各单只基金的募集资金规模之和不得超过QFLP管理企业所获批的QFLP规模。此外，所有QFLP基金境外合伙人资金净汇入（不含股息、红利、利润、税费等经常项目收支）之和不得超过QFLP管理企业所获批的QFLP规模，即境外投资人减资或单只基金清盘退出后，QFLP规模中可使用的余额将相应增加，实现QFLP获批额度的循环使用。

因此相较未实施QFLP外汇操作指引的地区而言，由于外汇余额管理制度能够使得管理企业在获批的QFLP规模内根据境外资金的募集情况自行决定设立境内QFLP基金的数量和进程，该制度一定程度上赋予了管理企业更大的自主性及灵活性，且更加符合商业逻辑、进一步响应了市场需求。但据我们了解，部分QFLP外汇试点地区可能会要求在一定期限内使用完毕获批的QFLP规模，否则将相应收回未使用额度，因此关于外汇余额管理制度的具体操作及适用口径建议进一步与当地监管部门沟通确认。

2.  跨境收支便利措施

QFLP外汇操作指引明确在QFLP基金清盘前，银行可凭QFLP管理企业出具的有关资金来源和用途的说明及税务承诺函直接为QFLP基金办理跨境收支。仅在QFLP基金清盘时，需向银行提供完税证明材料及基金清盘和清算资金汇出的交易真实性证明材料后，方能办理相关购付汇及资金汇出手续。但值得注意的是，针对QFLP基金清盘前基于实缴出资本金分配所涉及的基金减资流程，目前尚未出台明确的便利化措施。经我们与相关部门确认，部分试点地区已在着手研讨、制定专门性规定，对此我们将持续保持关注。

因此相较未实施QFLP外汇操作指引的地区而言，由于QFLP外汇操作指引明确基金清盘前的对外付汇无需提供证明材料，仅需提供书面说明即可，我们理解该便利措施将实现QFLP基金可按照单个投资项目进行利润核算并对外付汇的可能性，能够更好地与国内基金收益分配模式及实操相适配。此外，QFLP外汇试点地区内实行基金清盘前无需向税务局进行税务申报即可对外付汇也大幅简化了跨境支付流程。

3.  精简外汇监管流程

QFLP外汇操作指引进一步精简了现行外汇管理规定中对外汇资金的监管流程，包括创设允许“一户两用”的QFLP专用账户、明确取消QFLP基金开立结汇待支付账户的要求、取消QFLP业务外汇再投资登记及货币出资入账登记。据此，QFLP外汇试点地区内外目前就QFLP基金外汇资金的监管存在如下主要区别：

 三、结语

跨境贸易实施细则及QFLP外汇操作指引旨在为QFLP基金的资金汇兑及外汇资金使用注入更多的便利性及灵活性。然而，鉴于QFLP外汇操作指引很大程度上依靠相关地区QFLP试点政策的前端配套，且大部分QFLP外汇试点地区目前尚未实际办理过相关业务申请，实际操作中许多新政策的落地细节，例如外汇余额管理制度如何在向金融监管部门递交申请QFLP试点资格时落实、取得QFLP规模后后续基金的设立申请流程、QFLP规模是否存在使用限期等，仍有待各地监管部门出台配套规则加以明确。

[1] 在各地区出台的QFLP试点政策中，除了明确外国投资者参与出资设立外商投资股权投资企业相关事项外，通常还明确了外国投资者参与投资设立外商投资股权投资管理企业的条件及流程等相关事项。本文中我们侧重讨论以“股权投资”为主营业务的外商投资股权投资企业的外汇管理相关事项。

[2] 外商投资性公司，主要系指根据《商务部关于外商投资举办投资性公司的规定（2015修正）》的规定由外国投资者在中国设立的投资性公司。外商投资性公司对于外国投资者在资信、管理规模、经济实力、出资能力等方面的要求极高，且审批层级为商务部，因此实操中能够获批的外商投资性公司相对较少，主要集中为拟在中国进行大量实业投资的跨国公司在中国设立的投资性总部。

[3] 外商投资创业投资企业，主要系指根据《外商投资创业投资企业管理规定（2015修正）》的规定由外国投资者或外国投资者与根据中国法律注册成立的公司、企业或其他经济组织在中国境内设立的以创业投资为经营活动的外商投资企业。外商投资创业投资企业的设立和准入门槛也相对较高，审批机构为对外贸易经济合作部，主要面向知名外资PE机构，能够满足要求的外国投资者也寥寥无几。