中国境内虚拟货币监管新规42号文的解读与思考

作者：廖瞰曦丨夏彦

2026年2月6日，中国人民银行等八个部委联合发布了《关于进一步防范和处置虚拟货币等相关风险的通知》（“42号文”）；同日，中国证监会配套发布了《关于境内资产境外发行资产支持证券代币的监管指引》（“RWA发行监管指引”）。值得关注的是，42号文废止了2021年人民银行等十部委发布的《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》（银发[2021]237号，“237号文”），该文件系中国境内此前关于虚拟货币监管的纲领文件。尽管42号文整体延续了既有监管思路，但仍体现出若干重要调整。本文将重点分析42号文带来的关键变化。

一、政策背景与监管基调

我国金融监管政策一贯具有较强的实践导向特征，通常基于市场活动出现的新变化、新风险，通过规范性文件予以及时回应和校准。2025年以来，境内虚拟货币相关炒作活动再度升温，部分机构和个人以现实世界资产代币化（RWA）进行宣传炒作。在维护社会稳定和金融秩序的整体思路下，42号文正式发布，并同步配套出台RWA发行监管指引，从而在延续既有防控政策的同时，针对RWA等新兴形态进行更具针对性的规范与回应。

二、既有监管要求的延续

整体上，42号文延续了现有监管框架，其中大部分表述系237号文原文，主要包括：

1.  法律属性认定：虚拟货币不具有货币属性；

2.  业务性质认定：境内虚拟货币相关业务属于非法金融活动，即“一刀切”政策；

3.  第三方管理：境内金融机构、互联网企业等第三方不得为虚拟货币活动提供服务；

4.  挖矿活动管理：存量项目排查并关停+新增项目严格禁止；

5.  相关行为效力：民事法律行为无效，损失自担；

6.  境内人员责任：明知或应知境外主体违法向境内提供服务，仍提供协助的，应承担责任。

三、变化或新增要求 — 主要在跨境层面

值得注意的是，42号文本次带来了三点变化：

（一） 新增要求（第十三条）：未经批准，境内主体及其控制的境外主体不得在境外发币

这条是实质性新要求，且非常重要。此前，237号文虽明令禁止“代币发行融资”，但未明确发行行为是在境内还是境外，实践中监管焦点主要集中于“在境内开展”的业务。部分境内主体通过“出海”设立或控制境外实体，在境外进行发币融资，一定程度上规避了原有监管。42号文将监管的“长臂”明确延伸至境外，确立了以“主体身份”而非单纯“行为地”为依据的管辖原则。这意味着，无论发行虚拟货币发生在世界的哪个角落，只要发行方与中国境内存在“控制”关联，均会受到中国法监管。

该条款的监管维度包括两个方面：

• 规制对象：“境内主体及其控制的境外主体”

虽然42号文未定义“境内主体”，但结合42号文全文来看，境内单位和个人均在约束范围内。而“控制”是实现“穿透式监管”的关键，我们理解不仅指股权控股，也包括通过协议、代持、技术主导、运营决策等方式实施的实际控制、重大影响或利益主导。从而实现“属人”与“穿透”双重管辖，防止通过任何复杂的境外架构（例如设立、控股或委托第三方代持BVI、开曼、新加坡等国家或地区的公司并发行虚拟货币）进行规避。

由于42号文并未对“控制”进行定义，实践中部分形式的境外主体的控制关系可能需要更加细致的认定，例如境外代币发行项目中经常使用的基金会和去中心化自治组织DAO（Decentralized Autonomous Organization）。对于基金会，我们理解认定是否控制，需要结合基金会的理事会成员表决机制、资金主要来源、利益分配机制和发起主体/主导主体来综合认定。对于DAO这种更具迷惑性的形态，我们理解认定是否控制需要追溯治理代币的初始分配、核心提案的发起者、重大决策的投票权集中度等综合认定。如果境内主体是项目主要发起人、控制了早期治理权或大部分代币，则该境内主体可能被认定为通过控制的DAO在境外发行虚拟货币；或者由于DAO可能没有法律实体地位，从而被穿透认定为该境内主体直接在境外发行虚拟货币。

对于“境内主体投资但不控制的境外主体在境外发行虚拟货币”的行为，可能触发其他违法责任，例如该发币项目涉及向中国境内主体宣传、募集资金，那么境内主体为其提供帮助（如站台、导流、技术协助等），也可能会被认定为“明知或应知其非法仍提供协助”，从而依据42号文第（十八）条被追究责任。

• 规制行为：“在境外发行虚拟货币”

42号文将发行地域明确为“境外”，将全球任何地域的发币行为纳入视野（包括中国香港），需要讨论的是“发行”如何认定。

除了通过ICO（Initial Coin Offering）、IEO（Initial Exchange Offering）、IDO（Initial Dex Offering）等直接发币的方式外，很多Web3.0创业团队会通过签订SAFT（未来代币简单协议）或SAFE（未来股权简单协议）+Token Warrant（代币认股权证）等形式进行融资，该等形式下代币并未立即发行，而是预售、承诺未来交付或者授予未来认购的权利。按照“实质重于形式”的监管原则，我们理解监管可能并非机械地看待“发行”这一时点，而是对整个发行链条和行为实质进行“穿透式监管”，认为“发行”不仅指最终虚拟货币的生成与销售，也涵盖为发币目的进行的预售、融资活动。因此，此类Web3.0融资项目可能受到影响。

此外，42号文将禁止行为从237号文的“代币发行融资”升级为“发行虚拟货币”。这一措辞改变，将导致市场上的大量发币项目受到潜在影响。因为，除融资性发行外，代币发行还包括非融资性发行（如免费空投、生态激励等）和功能性发行（如员工激励代币、治理代币、平台燃料代币等），42号文将非融资性发行和功能性发行均纳入监管范围。我们理解，原因可能在于：“发行虚拟货币”无论其初始目的是否融资，都可能进入二级市场交易、支付结算等被禁止的领域；例如，“免费”发放的员工激励代币一旦被员工出售，其金融效果与融资发行无异，从源头禁止任何形式的“发行”，是实现高效风险控制的最彻底手段，不留任何“非融资即合法”的幻想空间。

• 除外条件：“未经相关部门依法依规同意”

此条件虽然设定了合法性门槛，但在实践层面，这意味着普通商业项目几乎不可能获得批准，其立法本意更接近于“原则禁止，例外特批”，旨在实质上杜绝相关活动。

（二） 跨境展业要求表述调整：“禁止向境内居民服务”修改为“禁止非法向境内主体服务”

尽管存在表述调整，我们理解，监管核心要求仍然是境外主体不得面向中国境内居民展业，需注意，实践中对于何者构成“境内主体”，一直是包括中国香港在内的境外虚拟货币持牌机构的关注点，包括开户KYC文件要求等，考虑到中国香港与大陆的联系紧密，如何结合在满足监管要求的同时平衡业务，依然是把控难点。

此外，本次新增“非法”表述，是否意味着存在合法形式？目前，初步理解，境外支付机构提供跨境支付链路下的稳定币服务可能属于豁免范畴，该业务在实践中需求较大，似乎也不应当成为打击对象。实操中，建议具体项目个案分析判断。

（三） 明确RWA监管规则：“境内活动禁止+境外发行审批”

采用兜底式定义覆盖各类RWA活动，并严格禁止境内RWA活动。同时，针对境内资产赴境外发行RWA，确定了审批制逻辑，具体可参考我们的相关文章《汉坤 • 观点 | 峰回路转，柳暗花明—现实世界资产（RWA）代币化新规解读》。

除上述内容外，42号文还存在其他变化，例如，第（一）条，实质性叫停了人民币稳定币（给2025年过热的稳定币话题降温）；第（十五）条，中资金融机构境外子公司与分支机构RWA业务应“稳慎”开展（这是非常克制的口径，目的也是给炒作降温）并满足相关条件（专业人员配备、反洗钱管理等）；第（六）、（十五）条，首次点名中介机构（律师事务所、会计师事务所等）不得违规为非法业务提供服务（考虑到过去一年市场的中介热，是必要的）。

四、其他关联探讨 — 全球视角下如何看待42号文新规

从全球视角来看，42号文是中国大陆在数字资产（虚拟货币）领域监管路径的再次确认。与美国、欧盟、新加坡及中国香港等法域逐步建立分类监管和持牌制度不同，中国大陆延续的依然是“风险优先、原则禁止”的总体思路，核心在于维护社会稳定、防范系统性金融风险。

在此背景下，大陆层面的严格监管，也在客观上为中国香港创造了更为突出的制度空间。作为国家框架内实施普通法体系、资本高度开放且已建立虚拟资产持牌制度的司法辖区，中国香港在整体风险可控前提下，积极推进虚拟资产交易平台发牌、稳定币监管及RWA探索，承担着“试验田”的功能。特别在中美竞争格局下，完全缺席加密资产及链上金融的发展并不现实，因此，中国香港的持续探索有助于在坚守风险底线的同时，为国家参与全球数字资产行业保留接口与弹性空间，其在合规数字资产领域具备更佳的结构性机遇。