中美税收协定路在何方？ — 《美国优先投资政策备忘录》发布

作者：薛冰丨姜冬妮丨袁世也丨沈靖丨宋雨博^[1]

前言

2025年2月21日，美国新任总统特朗普签署了《美国优先投资政策备忘录》（America First Investment Policy，以下简称“备忘录”）。备忘录的主要立场是限制中美之间双向的投资资金流动，以及吸引美国盟友赴美投资。备忘录延续了特朗普政府一贯的立场，虽然并不具有法律效力，但其对中国投资进行限制的强硬立场依然造成了不小的震荡。备忘录还特别提出，为减少美国投资者对中国投资的兴趣，将暂停或中止《美中双边税收协定》（United States – The People's Republic of China Income Tax Convention，以下简称“中美税收协定”）。若该举措落地，可能会给部分中美投资者增加沉重的税收负担，从而进一步限制双方的投资往来。

一、持续发展变化的背景

特朗普于2月21日签署的备忘录强调，美国将秉持开放投资与国家安全并重的原则，在维系全球领先资本市场优势的同时，重点防范特定国家通过资本运作获取战略技术。文件指出，美国将持续优化外资营商环境以创造就业和财富，但对涉及关键基础设施、前沿科技及战略资源的投资将实施严格审查，并特别指明涉及到中国投资的问题。

备忘录提及，美国将强化证券市场监管，限制涉及军民两用技术企业的融资渠道，并建立跨部门协同审查机制，以阻断外国资本对国家安全领域的渗透风险。

备忘录宣称将从两个方面推进美国优先在投资政策层面的议程：一方面，美国要为盟友和伙伴国家的投资大开方便之门，为外国资本进入美国提供快速通道（Fast-Track Process），并简化外国超过10亿美元投资所需的环境影响评估；另一方面，对于来自外国对手（Foreign Adversaries）的投资，特别是对美国先进技术和关键设施的投资，则运用各种法律工具进行限制。

特别地，在备忘录第2节第k条中，美国提出将考虑暂停或中止美中双边税收协定，理由是“进一步降低美国实体对中国进行投资活动的意向”。备忘录提出，正是因为签署了中美税收协定、让中国加入WTO以及给予中国最惠国待遇，才导致了美国去工业化以及解放军的现代化。美国正试图通过考虑废止中美税收协定巩固其经济发展战略 — 既以快速通道吸引盟友资本回流本土产业链，又通过税收杠杆削弱对华投资动能。双边税收协定作为国际经贸关系的制度性锚点，其调整与废止不仅涉及到双方居民个人与企业税收负担的变动，更可能触发全球供应链的连锁重构，进而对中美经贸关系产生根本上的深刻影响。

二、从法律合规角度回望双边税收协定的历史沿革及意义

双边税收协定（Double Taxation Agreements，DTAs），是指两个主权国家所签订的协调相互间税收分配关系的税收协定。由于各国政治、经济和文化背景的不同，尤其是税制方面存在很大差异，由于需要维护各自的税收主权，多个国家就税收事项进行谈判并达成一致协议十分困难，而两个国家之间则相对容易达成协议，因此两国之间通过签订双边税收协定解决征税权分配问题、避免重复征税以及进行税收信息交换是国际上的通行做法。由于流转税天然带有“国际”性质，并不区分来源地、居民地等概念标准，双边税收协定调整的税种主要是所得税。双边税收协定的作用在于限制一国，尤其是所得来源国的征税权，其本身并不创设征税的权力。在税收协定环境下税负轻于国内税法的规定时，以税收协定规定的内容为准。例如，一国国内税法规定国内公司支付给境外股东的股息预提税为20%，但是该国与另一国的税收协定规定股息预提税为10%，则在该国公司支付给该另一国股东股息时，该国只能征收10%的预提税。

双边税收协定的雏形可追溯至19世纪末欧洲国家为协调跨境贸易税收矛盾签订的早期协议，其历史几乎与所得税制同样悠久。现代意义上的双边税收协定体系成形于20世纪20年代，国际联盟为解决跨国企业重复征税问题，于1928年邀请27个国家政府专家在日内瓦举行会议，研究草拟了以消除国际双重课税和防止国际偷漏税为主要内容的国际税收协定初稿。二战后，经济全球化加速催生国际税收规则统一需求，1963年经济合作与发展组织（OECD）推出《关于对所得和财产避免双重征税的协定范本（草案）》，成为全球双边税收协定的核心框架；联合国（UN）亦于1980年发布侧重发展中国家利益的协定范本，形成南北国家税收权益平衡机制。

双边税收协定的核心意义在于：其一，通过划分征税权消除双重征税，降低跨境投资与贸易成本；其二，建立争议协商机制，增强跨国经济活动可预期性；其三，设定信息交换与反避税条款，遏制跨境逃漏税行为；其四，作为国际经济合作制度基石，推动资本、技术、人才要素的全球流动。当前，全球已签署数千份双边税收协定，构成国际经贸规则网络的关键支柱，既体现主权国家税收权益博弈，也折射全球化进程中的治理协同需求。

改革开放后，我国在对外开放的基础上积极参与国际税收治理体系建设，自1983年与日本签订中国第一部双边税收协定以来，截至2024年12月底，我国已经陆续与111个国家（地区）正式签署了避免双重征税协定/安排。其中，中美税收协定签署于1984年，并于1986年正式生效^[2]。中美税收协定作为中国早期对外开放的标志性成果，通过锁定股息、利息预提税率（普遍降至10%）、限制来源国征税权等条款，显著降低了跨国企业在华投资税负，为中国改革开放后的经济腾飞提供了关键性的政策工具保障。近年来，中国出海企业通过享受中美税收协定的优惠待遇，避免了海外所得利润被双重征税，显著降低了税收负担，从而得以在美国落地生根。可以说，以中美税收协定为代表的诸多税收协定构成的协定网络，为中国经济的“引进来”和“走出去”提供了强大的推助力。

三、潜在影响及风险应对提示

双边税收协定是两国贸易、投资往来的制度性保障。如果美国根据中美税收协定28条的规定，在今年6月30日前提出单方面终止该协定，则2026年后中美一方税收居民取得的所得将不再享受税收协定优惠待遇，这无疑将导致纳税人的税务负担显著增加。我们根据中美税收协定的主要条款内容以及实际应用情况，归纳出中美税收协定若被终止可能产生的影响：

（一）双重居民身份风险

中美税收协定第四条规定了自然人和企业的税收居民认定标准，根据两国国内法被同时认定为两国税收居民的自然人、企业，应当由双方主管税务机关协商确定其为其中一国的居民纳税人。如果中美税收协定被废止，则双方协商机制将不复存在，自然人、企业构成双方税收居民的可能性大大提高。对于自然人来说，若在中国拥有住所的个人取得美国绿卡，可能将无法根据协定确定其为某一国的税务居民身份，从而构成两国的双重税务居民，进而在两国都要对全球所得承担纳税义务。在这种情况下，纳税人不仅承担了更多的申报义务，面临双重征税的风险也会增加。

对企业来说，美国的居民身份判定标准是注册地，而中国实行的则是注册地加实际管理场所地标准。如果一家企业在美国注册而在中国实际管理，则可能会被双方都认定为税收居民。如果税收协定被废止，则双方协商程序也再难以适用，企业的居民身份冲突将缺乏协定项下的磋商基础，从而有更高的可能性成为双重税收居民。

（二）常设机构风险

中美税收协定第五条规定了在各种情形下一国企业在另一国构成常设机构的标准，只有设置有固定场所、进行承包工程达183天以上、派遣雇员提供劳务达183天以上等，才构成常设机构。相比于两国的国内法，税收协定下常设机构的标准明显更高，例如中国《企业所得税法》中规定的机构、场所没有时间要求，意味着如果中美税收协定被终止，即使美国公司雇员在中国提供劳务不超过183天也可能被认定为在中国构成机构场所，美国公司可能会被要求就其来源于该机构场所的营业利润在中国缴纳企业所得税。而中国企业在美国也会有类似问题。

（三）投资往来受到限制

中美税收协定第九、第十条将股息、利息预提税规定为不超过10%。第十一条以及中美税收协定议定书规定，对于租赁工业、商业或科学设备所支付的特许权使用费，来源国只征收7%的预提税。美国国内税法规定的对外支付股息、利息、特许权使用费预提税为30%，如果中美税收协定被终止，美国企业向中国股东支付的股息、利息所需要缴纳的预提税会增加到现在的三倍，这也就意味着，中国企业的整体所得税负担可能达到30%；这对于中国企业赴美投资将会是一个严重的打击。而另一方面，由于境外所得抵免机制的存在，上述中国企业可能在显著盈利的情况下，完全不会产生中国企业所得税负担；这也将严重影响中国地方的税源乃至税企关系。中国《企业所得税法实施条例》单方规定对外支付股息、利息的预提税率为10%，与税收协定一致，因此在股息、利息方面美国对华投资者不会受到影响。但是特许权使用费的大幅增加，会导致双方企业互相获取专利使用权的成本大大增长，同样不利于双方投资往来。

（四）企业架构设计与供应链变化

中美税收协定第二十四、二十五条规定了相互协商程序与情报交换机制，若税收协定被终止，情报交换也会受到严重阻碍。在这种情况下，美国只会对直接控股的企业外国税额予以抵免，而间接控股架构下的外国税额抵免将存在不确定性。同时需要注意的是，如果备忘录中的对华投资限制范围与拜登政府此前通过的14015号行政令中有关“受关注实体”的定义相结合，中国企业通过中转国对美投资也可能被穿透，进而被排除于美国与第三国的税收协定优惠适用范围外。在这种情况下，实践中常见的“中国→卢森堡→美国”等利用中转国赴美投资的中国企业，将不再能适用美 – 卢税收协定，从而要承担30%的股息预提税。

四、结语

尽管备忘录中的内容会在多大程度上被实际落地还是未知之数，中美税收协定的未来依然被罩上了一层不确定性的阴影。对于中国企业而言，这种政策模糊性将迫使企业启动多线程应对方案。一方面，需建立动态监测机制，重点追踪美国财政部、国税局（IRS）对税收协定条款的适用性解释，以及国会可能发起的修法动议。另一方面，企业需加速全球税务架构的韧性建设，通过全球化业务布局控制潜在风险。

对于在中美两国均有较多经济活动的个人而言，政策不确定性的涟漪效应已从企业层面向高净值人群蔓延。首要任务是厘清双重税务居民身份认定规则：美国基于公民身份的全球征税原则与中国183天居住标准可能存在冲突，个人需通过离境天数管理等方式锁定单一税务居民身份，避免工资、股权激励等收入的重复课税。其次，资产配置需向“去美国化”倾斜，不动产持有结构亦需调整，从而应对未来中美间可能发生的税收震荡。

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敬请注意，本文内容，系我们根据法律法规、政府网站内容及实操服务经验总结，不构成我们针对特定美国税务事项以及具体税收筹划的任何法律意见。

[1]实习生杨翔宇对本文的写作亦有贡献。

[2]国家税务总局网站 — 税收条约，https://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810341/n810770/common_list_ssty.html。