在美国关税巨浪上踏浪前行 — 中国企业降低关税成本的可行方案

作者：姜冬妮丨宋雨博^[1]

引言

随着贸易保护主义的不断抬头以及地缘政治日益复杂化、中美贸易摩擦不断增多，中国商品在出口到美国时面临的关税风险也日益增高。美国新任总统特朗普在1月20日的就职演讲中宣布成立“国际税务局”（External Revenue Service，ERS），该机构从名称上看与国家税务局（Internal Revenue Service，IRS）相对应，其主要职能是征收来自外国的关税、税费和其他收入。2月1日，特朗普签署行政令，宣布将对来自中国的所有商品加征10%的关税，对来自加拿大和墨西哥的商品加征25%的关税。在加拿大、墨西哥两国作出提高关税的反制措施后，经过谈判，对两国加征关税的方案目前暂缓生效，而对中国加征关税的方案则按照预定的日期已经生效。中国对此同样采取了反制措施，2月4日国务院关税税则委员会发布《国务院关税税则委员会关于对原产于美国的部分进口商品加征关税的公告》（税委会公告2025年第1号）^[2]，宣布对原产于美国的部分进口商品如液化天然气、农业机械等加征10%或15%的关税。基于两国最新的关税政策，双方的出口企业都将要承担更高的关税成本。美国总统发言人称两国将争取就加征关税沟通谈判，以免世界两大经济体之间的贸易战进一步深化。

在其前一任期内，特朗普便在2018年对中国商品加征关税，此后拜登政府也维持了这一关税政策。而在最近引发全球热议的TikTok收购风波中，特朗普也曾表示会运用关税武器作为谈判筹码。本次特朗普激进的关税政策将会给中国企业带来更高的关税成本，也为本就震荡不止的中美贸易蒙上了一层阴影。本文将在介绍美国加征关税的法律依据、本轮加征关税受到影响较大的行业的基础上，重点介绍美国关税法中的具体产品排除或豁免程序（Product specific exclusion process），并基于此介绍中国企业规避关税风险的可行策略。

一、美国加征关税的法律依据

在此前数次对中国商品加征关税时，美国都是以301条款作为其依据。所谓301条款，即1974年《贸易法》第301条（Section 301 of the Trade Act of 1974），该条款授权总统对实施不公平贸易行为的国家征收关税，如补贴或知识产权盗窃。在历史上，它常被用于对中国以及其他美国的贸易竞争对手的商品征收关税。如在2018年，特朗普使用该条款对超过2,000亿美元的中国进口商品加征关税；在更早的上世纪80~90年代，美国也曾以301条款多次向日本施压。

根据301条款的授权，美国贸易代表办公室（USTR）几乎可以对任何他们认为对美国商业造成负担或限制的外国政府存在的不公平的贸易手段采取应对行为。根据301条款规定，301调查可以基于国内企业、工会、行业协会的投诉，也可以由USTR自行决定启动。在调查过程中，USTR一般会向公众公开征询意见，包括召开听证会以收集更多信息和证据。

在收到301条款申诉后，USTR将在45天内作出回应，以确定是否需要进行调查。如果申诉成功，USTR将有30天的调查期，在此期间将与目标国政府和其他相关顾问及各方进行协商。协商结束后，将确定该国是否违反了美国的贸易法律，并根据总统的指示决定采取的具体行动。在此前多次对华提起的301调查中，中美双方一般会以磋商方式达成共识，从而避免惩罚性关税。然而在特朗普上台后，其第一任总统任期上以及拜登总统任上的301调查均以美国提高关税告终。鉴于目前的国际经济形势，不排除美国此后会再次启动301调查以加征关税。

但是本次加征关税，特朗普采用的并不是301条款，而是援引了《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA），以芬太尼问题作为借口宣布进入紧急状态，从而通过加征关税制裁中国。IEEPA主要是授权总统在危机时期或对美国所认为的危险作出反应时对特定国家实施禁运和制裁，在此前从未用于加征关税。此次在IEEPA项下加征的10%关税如果叠加上此前301条款项下的关税加征，中国企业将面临高昂的关税成本。虽然不排除中美双方后续有可能通过协商达成新协议，但由于IEEPA并未规定任何的申请豁免排除机制，中国企业如果希望降低关税成本，还是应当详细了解美国301条款以及规避方法，制定周全的应对机制，以渡过即将到来的关税狂潮。

二、重点行业关注

此次关税加征并无针对任何特定行业，因此只要是被认定为来源于中国的商品，均会被征收超过10%的关税。不过，由于不同行业对美国市场的依赖程度不同、可替代性不同、集中程度不同、利润率不同、此前被加征关税的税率不同，本次加征关税对不同行业的影响也会不同。以下是此前数次301调查对不同行业加征关税的情况。

2018年7月开始实施的四份301关税清单：

拜登就任美国总统后，以上关税加征维持不变。2024年5月14日，USTR公布了对301条款关税的4年期复审报告，报告中认为加征关税“对整个经济的价格和就业的影响微乎其微”。USTR在报告的基础上建议在当前4份301条款关税清单之外，在下列领域新增或提高针对额外180亿美元的中国产品的关税。目前，该方案已获得通过并开始实施。

最新一轮301调查的关税加征清单：

2024年12月11日，USTR再次宣布根据301条款对从中国进口的某些钨产品、晶片和多晶硅征收关税，太阳能硅片和多晶硅的税率提高到50%，某些钨产品的税率提高到25%，这一举措已经于2025年1月1日生效。结合前文提到的市场依赖度、基础关税税率等因素，涉及科技行业半导体、电动汽车、电池、光伏的企业，从事医药、医疗器械生产相关的企业，特殊矿产企业，以及传统制造业中的钢铁、铝业、机械制造企业将会在新一轮关税调整中受到较大影响，尤其在目前的大背景下科技行业更会是美国关注的重中之重，相关企业需要密切关注美国关税调整最新进展。

三、具体产品的排除豁免程序

2018年7月，在美国开始对自中国进口的产品征收高额关税时，USTR也同时为美国利益相关方（如进口商和行业协会）创建了一个关税排除申请程序（Exclusion process）。在该程序下，利益相关方可以申请将特定产品排除在关税之外，从而减轻因高额征税产生的永久经济损害。

从申请排除豁免的情况来看，在2018年7月至2020年12月期间，获得美国贸易代表办公室（USTR）关税豁免的贸易额约为710亿美元。从豁免申请的批准率来看，在此期间，美国利益相关方针对关税覆盖的特定产品向USTR提交了大约53,000份豁免申请，其中大部分申请（87%）被拒绝。具体而言，清单1和清单2的豁免批准率相对较高，达到36%，而清单3和清单4的批准率则分别为5%和7%，这两类清单中包含更多消费品和组装产品。在大约46,000份被拒绝的豁免申请中，USTR拒绝的主要原因是申请企业未能证明额外征税会对申请者或其他美国利益方造成严重经济损失，这一比例高达69%，另有23%的拒绝理由是未能证明该产品只能从中国获得。从获批豁免的产品类别来看，USTR批准了24%的资本类产品豁免申请。相比之下，消费类产品和汽车类产品的豁免请求获批比例仅为7%和2%。这表明，资本类产品、工业类产品以及与公共卫生维护相关产品的关税豁免申请比其他类型产品更有可能获得批准。

2018年轮次关税加征中具体申请排除豁免的情况如下：

截至2020年底，四份清单的排除程序均已结束，美国贸易代表办公室共发布了37份豁免清单，绝大部分都已在2020年到期。2021年10月，美国重新启动了关税排除申请程序。2022年3月28日，USTR恢复了352项已过期的排除豁免项目。在恢复这些排除豁免项目的报告书中，USTR明确了四个关键的考量因素：一是特定产品及类似产品是否能够从美国或第三国获取；二是自2018年9月起，该产品在全球供应链和相关行业的发展变化情况；三是自2018年9月以来，进口商或美国采购商为从美国或第三国采购该产品所付出的努力；四是美国国内生产该产品的能力如何。此外，恢复豁免是否会影响或导致美国利益遭受严重经济损害，包括对美国的小企业、就业、制造业产出和关键供应链的影响也在考量之列。根据USTR向国会提交的《2023年贸易政策议程和2022年度报告》，USTR在未来仍将继续进行有针对性的关税排除程序。

基于以上介绍，尽管申请豁免排除的成功率不算很高，且受到美国国内政治、地缘政治、中美贸易关系、全球市场变动等诸多宏观因素影响，申请特定产品的排除豁免依然不失为中国企业降低关税负担、实现收益增长的有效方法，故对申请特定产品排除豁免的程序介绍如下：

（一）申请主体

无特殊限制，只要是利益关联方（Interested person）即可，包括但不限于行业协会、国内的公司和员工、消费者权益代表、美国产品出口商和可能受措施影响的产品或服务的工业用户。中国企业可根据自身情况自行申请或请求其美国贸易伙伴如进口商等申请。

（二）申请文件

申请人在申请排除豁免时，应当在规定时间内提交书面申请意见，意见应当主要包括以下内容：

1.   基于产品物理特征，定义特定产品

A定义中应包括

• 尺寸、材料构成或者能够将该产品与相关8位海关编码项下的其他产品区别开来的特征；

• 适用于该特定产品的10位海关编码（载于《美国统一海关税则》，即HTSUS）；

• 有关帮助美国海关监督和执行产品排除的相关信息；

• 过去3年申请方每年采购该产品的数量和金额。

• B定义中不应以生产商身份、进口商、最终消费者、实际用途或者主要用途、商标或者商品名作为依据。

• 2.   申请排除豁免的理由应当主要包括：

• 该特定产品是否仅能从中国获得，即该特定产品或者类似产品是否可以从美国本土或者其他第三国获取；

• 对该产品额外征收关税是否会对申请方的经济利益或者其他美国利益造成严重损害，尤其是对美国下游产业、美国政府机构（对于政府采购而言）、美国普通消费者（例如农民、工薪家庭）造成严重损害；

• 对某种产品加征关税对于消除中国的法律、政策和实践（即所谓的“强制技术转让”、“不公平技术许可”等）是否可行或有效。

（三）材料提交时间

在规定时间前于指定网站提交或书面提交，具体需要参考USTR发布的后续规定。

（四）听证会

USTR曾于2019年在华盛顿特区召开听证会。若本轮次加征关税召开申请豁免排除相关的听证会，中国企业可请求其美国贸易伙伴前往参加。

四、规避关税加征的若干建议

近年来中美贸易摩擦越发频繁、经济与意识形态对抗愈发激烈，中国企业也在面临更高的关税风险和其他风险。为了有效应对贸易摩擦和关税壁垒，企业需要在供应链管理、商品归类以及关税豁免等方面采取积极的策略。通过合理调整企业架构和供应链布局，以及准确进行商品归类和积极申请关税豁免，从而有效规避贸易风险，提升国际竞争力。

（一）企业架构调整

中国企业在出海时除了要考虑是否要在海外设立控股主体、设立几层/几个等持股架构问题，也需要考虑供应链上实质性组装地的选择，从而调整商品原产地。

关税三要素是商品归类、原产地和计税价格。美国基于301条款开展的调查以及关税加征针对原产地国为中国的商品，若可以将商品的原产地国移至中国以外的国家，则可以规避关税加征清单的负面影响。原产地不等同于出口地，其认定标准主要有二：一是“完全获得”标准，即完全由特定国家生产、制造或生长的产品，二是“实质性转变”标准，即对于包含来自多个国家原材料的产品，其最后在一个国家被实质性转变为一种全新且不同的产品，且该产品在名称、性质和用途与其原材料或转变前的产品有明显区别，则最后进行实质性转变的国家被认定为该产品的原产地。

实质性转变不等同于组装。而组装是否满足实质性转变的要求是高度个案化的（例如：制造过程的性质、制造过程增加的价值、制造过程或进口零件或材料的本质特征）。在个案中，核心零部件的来源、核心零部件与最后产品是否可以互相替代（例如，电池芯片和电池被认为可以相互替代）等因素会有较高的考量价值。但是总的来说，贸易争端背景下单纯将组装环节转移至海外不一定能改变中国原产地的标签，甚至重构供应链能否满足美国海关对于产品原产地的认定标准也高度依赖于个案具体事实并具有主观性。

尽管存在判定上的主观性，但是一般来说组装加工过程越复杂、单一零件的功能越不显著、越难以被简单还原，被判定为发生了实质性转变的概率就越高。这给中国企业的启示是，在企业进行可以通过重构供应链，将实质性转变的组装地移至海外，从而避免出口商品被识别为原产地是中国。

（二）正确进行商品归类

加征关税商品的范围是加征关税清单内的税目商品。中国企业在从事出口业务之前，需要先审查适用301措施的产品的海关商品归类，确定这些产品是否能够归类到在301措施外的海关编码。如果产品可以被归类到清单以外的商品海关编码，则可以从源头上规避受到加征关税的影响，因此企业首先应当请求专业人士的意见，正确进行商品归类识别。同时，企业可以考虑进行业务模式的变动，从而影响商品的具体归类。如将所有部件一起发运，而非单独发运，从而归类为成品，若该种成品不在加征关税的清单上，则可以规避关税加征。

进行海关商品归类的依据是HTSUS，该税则的基础是世界海关组织（WCO）的《商品名称及编码协调制度》。海关商品归类遵循HTSUS的一般解释规则。《商品名称及编码协调制度》的解释性说明是国际上对海关编码的官方解释，并对海关编码的适用范围作出注释，美国海关和边境保护局（CBP）认为，该解释性说明提供指引，但并不是决定性的。进口商被要求查看CBP公布的裁决，作为诠释HTSUS的指引，并被要求注意任何可能影响进口商品归类的司法裁决，从而尽到其合理的注意义务。中国企业在向美国出口商品时，要与进口商多加沟通，从而进行正确的商品归类，避免被错误加征关税。

（三）积极适用排除豁免程序

如前所述，若商品被列入了加征关税清单，包括中国企业、行业协会、美国进口商在内的利益相关人可依照相关程序向USTR提出排除豁免申请。虽然美国政府对产品是否获得关税豁免拥有最终决定权，但中国企业并非无计可施。首先，中国出口商应与美国进口商携手，积极提交豁免申请，配合提供必要材料，共同参与公众评审程序，并动员美国终端客户、行业协会等利益相关方积极参与。其次，豁免申请文件需充分阐述商品值得豁免的理由，重点强调产品的不可替代性及未损害美国利益。

借鉴已获批申请的经验，在申请文件中应注意以下四点：一是找准切入点，提供有力豁免理由，如产品嵌入复杂产业链、获国际标准认证、价格优势及占美国市场大部分份额等，以说明其不可替代性；二是从雇佣角度证明关税给美国工人带来的严重经济损害，契合美国政府保护工人利益的贸易政策；三是尽量避免涉及知识产权，强调中国产品质优价廉、利润微薄，即使加征关税仍具有性价比优势，且关税最终会转嫁到美国消费者身上，损害其利益；四是密切关注最新豁免政策信息，主动联合美国进口商及时提交豁免申请，不被动等待。

五、结语

在当前中美贸易摩擦不断升级的背景下，中国企业面临着前所未有的关税挑战。然而，通过深入了解美国关税法的相关规定，特别是调整企业架构、正确进行商品归类、充分利用关税排除豁免程序，企业可以有效降低关税成本，保障自身利益。同时，企业还需积极调整供应链和产品结构，提升产品附加值和竞争力，以更好地应对国际贸易环境的变化。汉坤税务团队将继续密切关注贸易政策动态，为企业提供专业的税务规划与咨询服务，助力企业在复杂多变的国际贸易中稳健前行。

展望未来，中国企业应进一步增强自身的创新能力和核心竞争力，通过技术创新和品牌建设，提升产品在国际市场上的竞争力。同时，企业还应积极拓展多元化的国际市场，降低对单一市场的依赖，增强企业的抗风险能力。在政策层面，企业应密切关注中美贸易关系的发展趋势，及时调整经营策略，以适应不断变化的国际贸易环境。通过综合运用多种策略，中国企业将能够在激烈的国际竞争中立于不败之地，实现可持续发展。

敬请注意，本系列文章的内容，系我们根据法律法规、政府网站内容及实操服务经验总结，不构成我们针对特定美国税事项的任何法律意见。

[1]实习生杨翔宇对本文的写作亦有贡献。

[2] 国务院关税税则委员会关于对原产于美国的部分进口商品加征关税的公告_国务院部门文件_中国政府网。