当交易遇见制裁（1）：美国常见制裁清单简介

作者：李胜丨王心怡丨韩乐怡丨孟俊成^[1]

近年来随着地缘政治风险的加剧，尤其是美国制裁政策的不断升级，中国企业及投资机构在跨境交易及海外业务拓展中面临的挑战也日益凸显，越来越多的中国企业甚至包括个别创投企业被列入美国制裁清单，对其业务发展和资本市场运作造成了重大影响。根据我们近年来的交易观察，制裁合规问题已经成为跨境交易中各方重点关注的事项之一，例如，越来越多的机构开始强调在交易文件中加入与制裁合规相关的陈述保证以及承诺条款。

由于美国制裁政策涵盖范围广泛且涉及因素复杂，了解并遵守相关制裁法规是中资企业和投资机构必须面对的重要合规事项之一。本系列文章将为中资企业和投资机构提供全景视角，从跨境交易的角度，以重点问题切入，介绍美国制裁的基本体系、执法程序和后果，针对中国企业及投资机构的需求就风险管理提供参考。

一、美国常见制裁体系及执法情况

（一）OFAC制裁介绍

OFAC（Office of Foreign Assets Control，美国财政部海外资产管理办公室），隶属于美国财政部，是外国资金控制办公室（FFC）的继任者，最初成立的目的在于对海外敌对实体实施经济制裁以此来封锁敌人资产、禁止对外贸易与金融交易^[2]。1950年，美国财政部正式设立海外资产管理办公室，并在发展中经历了多次改组和重组。

美国财政部组织架构图^[3]（红色方框处为OFAC）

根据OFAC官方的披露，目前OFAC管理着38个制裁计划^[4]，包括以地区、国家为主导的针对古巴、伊朗、缅甸、白俄罗斯的制裁计划，也包括针对性的制裁计划，如打击贩毒制裁、反恐制裁等。在OFAC制裁实施的全过程中，一般由美国总统根据国际紧急经济权力法案（IEEPA）以及国家紧急状态法（NEA）的规定来颁布行政命令，并在行政命令中指定受制裁的对象，最终确定的制裁计划将在OFAC官方网站上公布，并相应同步在《联合公报》上。

OFAC主要通过冻结资产、禁止交易、禁止投资、限制出口、禁止交易政府债券等方式来监督实施经济制裁措施，其在全球范围内追踪和打击涉嫌毒品运输、恐怖主义、外国政权干预等行为的个人、实体以及国家，该机构定期在官方网站上发布并更新制裁名单。

尽管目前OFAC并未将中国直接列为国别层面的制裁对象，但是随着中国高新技术产业的兴起，针对中国企业的制裁活动数量已显著增加，下面统计了截至2024年3月24日被列为OFAC制裁对象的中国个人或者实体的情况（数据来源OFAC官网，包含港澳台地区数据）：

目前而言，OFAC对中国实体或个人的制裁主要仍以SDN清单（后文将具体介绍）的形式体现，从制裁项目的统计数据来看，中国实体或个人被制裁的主要原因是涉及到军工、大规模核武器开发、导弹研究等涉军制裁计划以及部分涉及伊朗以及朝鲜等重点国家的制裁计划。

（二）美国国防部制裁介绍

美国国防部（U.S. Department of Defense）是美国政府的部门之一，负责提供遏制战争和确保美国国家安全所需的军事力量，并协调和监督美国政府与国家安全和军事相关的所有机构和职能。美国国防部主要有7大组成部分：国防部长办公室、陆军部、海军部、空军部、参谋长联席会议、联合作战司令部和国防部监察长办公室。每个财政年度，美国国会都会发布更新国防授权法案（National Defense Authorization Act），对当年度的国防计划、政策、项目或活动或者预算使用进行指导。

就中国而言，美国国防部主要负责识别直接或间接在美国开展业务的军民融合贡献者并甄别和打击中国军民融合战略。其中，目前与对中国的制裁关联最大的是中国军事企业清单（Chinese Military Companies，简称“CMC清单”）^[5]。根据《2021财年国防授权法案》（National Defense Authorization Act 2021）第1260H条^[6]，国防部长应根据现有的最新信息，确定直接或间接在美国或其任何领土和属地运营的中国军事企业的每一个实体。具体而言，自2021年4月15日起直至2030年12月31日的每个年度，国防部长应向参议院和众议院的军事委员会提交一份前述中国军事企业的保密版本清单及非保密版本清单，并将非保密清单对外公布。国防部长可以酌情增加或删除名单中的实体。此外，国防部长在制定前述清单时，可与任何适当的联邦部门或机构进行咨询沟通，并将清单的副本发送给每个适当的联邦部门和机构。

二、美国主要制裁清单

（一）OFAC管理的制裁清单^[7]

OFAC设立了清单制裁机制，基于不同制裁计划及对应的行政令，将被制裁实体汇总至多个制裁清单，通过颁布制裁清单来阻断对美国国家安全以及经济安全构成威胁的个人、实体以及国家的经济活动。从大类上来区分，OFAC目前颁布的清单总体可以分为特别指定国民和被冻结人员清单（Specially Designated Nationals And Blocked Persons List Human Readable Lists，简称“SDN清单”）和综合制裁清单（Consolidated Sanctions List，亦称“非SDN清单”）。我们会在本篇文章中对相关制裁清单进行简要介绍，并在本系列后续的文章中进一步阐述和说明在该等清单下的应对措施和救济（例如如何申请移出清单）。

1.   SDN清单^[8]

在OFAC的各个制裁清单中，SDN清单是制裁范围最广的。该清单包括了特定国家制裁计划中由目标国家拥有或控制，或代表目标国家采取行动的个人和公司，以及非特定国家制裁计划指定的个人、团体和实体。

SDN清单主要基于各个制裁计划对应的法规及美国总统发布的行政令识别制裁实体并施加制裁。通常而言，美国总统会针对不同制裁计划及被制裁的对象（国别）颁布单独的行政令。目前，SDN清单依据的行政令共有59项，其中暂无明确针对中国颁布的行政令。

被列入SDN清单最主要的后果为冻结财产和禁止交易。以涉及伊朗制裁计划的13846号行政令^[9]为例，根据该行政令，被识别并列入SDN清单的实体在美国境内的、将来进入美国境内的、或现在或将来由任何美国主体占有或控制的一切财产和财产利益均予以冻结，不得转移、支付、出口、提取或以其他方式进行交易，同时禁止向其提供或接受其提供的任何捐助、资金、货物或服务。其他制裁计划对应的法规及行政令中均有类似的表述。

截止2024年3月24日，SDN清单中共存在508个中国实体^[10]。其中，被列入SDN清单原因排名前三的分别是涉及伊朗、大规模杀伤性武器防扩散、朝鲜的制裁项目。

2.   NS-CMIC清单^[11]

NS-CMIC清单全称为非SDN-中国军工融合企业清单（Non-SDN Chinese Military-Industrial Complex Companies List），是OFAC颁布的非SDN清单之一。该清单最早来源于美国国防部于2020年6月24日发布的中国涉军企业清单（Communist Chinese Military Companies，简称“CCMC清单”）。2020年11月12日，时任美国总统特朗普签发了《应对为中共军工企业提供融资的证券投资的威胁》（Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Communist Chinese Military Companies）的第13959号行政命令，对CCMC清单中的主体进行制裁。2021年6月3日，现任美国总统拜登签发了《应对为中华人民共和国特定企业提供融资的证券投资的威胁》（Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Certain Companies of the People’s Republic of China）的第14032号行政令^[12]，该行政令修订了第13959号行政令，并用NS-CMIC清单取代了此前的CCMC清单，由OFAC负责管理。

根据第14032号行政令，对于被列入NS-CMIC清单的实体，禁止美国主体购买或出售其任何公开交易的证券，或任何此类证券的衍生产品，或旨在提供此类证券投资机会的公开交易证券。该限制存在宽限期，具体而言：（1）在实体被列入NS-CMIC清单的60天内，上述限制暂不生效，美国主体可以自由交易NS-CMIC清单中实体的公开交易的证券及相关衍生品、为其提供投资敞口的证券；（2）在实体被列入NS-CMIC清单的365天内，美国主体可以出于撤资目的购买和出售上述证券。然而，该行政令并未限制在365天后继续持有上述证券的情形。

NS-CMIC清单主要针对的是中国的军工融合实体，包括国防及国防相关的物资、监控领域的经营主体。截止2024年3月24日，NS-CMIC清单中共存在65个实体。

3.   OFAC颁布的其他清单^[13]

除了NS-CMIC清单外，OFAC颁布的非SDN清单还包括逃避外国制裁者清单（Foreign Sanctions Evaders List，简称“FSE清单”）、行业制裁识别清单（Sectoral Sanctions Identifications List，简称“SSI清单”）、往来账户或应付账款账户制裁清单（List of Foreign Financial Institutions Subject to Correspondent Account or Payable-Through Account Sanctions，简称“CAPTA清单”）、非SDN列表式制裁清单（Non-SDN Menu-Based Sanctions List，简称“NS-MBS清单”）、巴勒斯坦立法委员会清单（Palestinian Legislative Council，简称“NS-PLC清单”），具体情况如下：

目前，上述5项非SDN清单与中国实体的关联较小，除个别境内银行因被OFAC认定为与伊朗有往来而被列入CAPTA清单外，其他清单上暂无中国实体。

（二）美国国防部颁布的CMC清单

就对中国的制裁，美国国防部颁布了CMC清单。该清单是在第14032号行政令宣布CCMC清单被NS-CMIC清单取代的同日，由国防部根据《2021财年国防授权法案》第1260H条公布，并于2022年10月5日、2024年1月31日被更新。此清单上的中国军事企业是指任何符合下述条件之一的在美国境内从事商业服务、制造、生产或出口业务的实体（不包括自然人）：（1）由中国人民解放军或隶属于中国共产党中央军事委员会的任何其他组织直接或间接拥有、控制或受益，或以官方或非官方身份作为其代理人或代表其行事的实体，或（2）被认定为中国国防工业基础的军民融合贡献者。

在2024年1月31日的更新中，CMC清单新增了包括16家中国芯片、人工智能公司。截止2024年2月，CMC清单中已经包含了73家中国企业，涵盖存储芯片制造商、人工智能公司、激光雷达制造商等多个行业。

目前，对CMC清单中实体的制裁主要为禁止与美国国防部进行交易。具体而言，基于《2024财年国防授权法案》（National Defense Authorization Act 2024）第805条^[14]的要求，自2026年6月30日起，国防部被禁止与CMC清单中实体或其控制的实体签订、续签或延长商品、服务或技术合同；同时，自2027年6月30日起，国防部被禁止签订、续签或延长含有CMC清单实体生产或开发的商品、服务或技术合同。除此之外，目前针对CMC清单中的实体暂无其他制裁措施或行动。但值得注意的是，美国政府声明其保留对这些实体采取额外行动的权利。此外，由于国防部在制订CMC清单时会与其他美国政府部门沟通，被列入CMC清单会给相应实体带来潜在的影响，例如引起美国政府其他执法部门的高度注意，增加其后续遭受美国政府其他制裁或管制措施（如被列入NS-CMIC清单等）的风险。

三、OFAC制裁的“影子清单”

（一）“50%规则”的适用

2014年8月13日，美国财政部发布“Revised Guidance on Entities Owned by Persons Whose Property and Interests in Property Are Blocked”（“50%规则新指南”），该指南明确任何实体如果被一个或多个的被冻结实体（Blocked Person，即根据总统令或OFAC法规被冻结财产权益的个人及实体），无论直接或间接，合计持有50%或以上的权益（Interest），则该实体也应视同被冻结实体。在OFAC规则下，“冻结（Block）”的后果通常是未经OFAC许可禁止关于相关财产的转让或交易，但相关财产所有权仍归属该实体所有。

50%规则加大了SDN清单的打击范围，目前OFAC发布的FAQs^[15]中已经比较详细的解释了50%规则新指南的适用规则，并举例了多类假设情况进行说明，理解50%规则的适用核心需要把握以下几点：

• 要点一 计算标准：50%规则采取的是所有权（Ownership）标准而非控制（Control）标准。

• 要点二 计算路径：合并计算所有的直接、间接持股路径下受冻结实体所持有的所有权。特别注意，合并计算时需要特别注意股权链中是否存在根据50%规则已视为被冻结实体的实体，即需要注意传染规则和穿透计算规则。举例来说：

-            合并计算：某被列入SDN的被冻结实体A持有C实体25%的所有权，某被列入SDN的被冻结实体B也持有C实体25%的所有权。由于A实体、B实体合计持有C实体50%的所有权，C实体将被认定为被冻结实体。

-            传染规则：某被列入SDN的被冻结实体X持有A实体50%的所有权，A实体持有C实体50%的所有权。由于A实体根据50%规则已被视为被冻结实体，A实体持有50%所有权的C实体也会被视为被冻结实体，实体X会被视为持有C实体50%的所有权（而不是50%*25%）。

-            穿透规则：某被列入SDN的被冻结实体X持有A实体和B实体分别50%的所有权，A实体和B实体分别持有C实体25%的所有权。此时视为X实体通过A实体持有C实体25%的所有权（而不是50%*25%），通过B实体持有C实体25%的所有权，X实体合计穿透持有C实体50%的所有权，C实体将被认定为被冻结实体。从另一个角度来说，A实体和B实体在此种情况下也分别成为了被冻结实体，类似案例1，C实体被两个被冻结实体A、B合计所持所有权达到50%，因此C也成为被冻结实体。

下面是一个反例。被冻结实体X持有A实体50%的所有权，及B实体25%的所有权。由于X实体仅持有B实体25%的所有权，B实体持有的C实体25%的所有权不被视为由X实体穿透持有，X实体仅穿透持有A实体持有的C实体25%的所有权，因此C实体将不会被认定为被冻结实体。

• 要点三 适用清单：并不是所有OFAC的清单都适用50%规则，目前该规则除了SDN清单以外主要适用于SSI清单，但以上关于实体的所有权的计算路径并不会在两个清单中叠加计算，且就SSI清单而言，50%规则通常仅适用SSI同一Directive的情形^[16]，而不叠加计算不同Directive下相关实体被持有的所有权。

（二）次级制裁

企业在交易中通常会以是否存在美国连接点判断项目的制裁风险，但日益扩大的次级制裁效应可能导致对项目制裁风险的评估变得更加困难，通俗来说，次级制裁主要是限制非美国主体在美国境外受到制裁的国家实施的特定交易、对被制裁国家及实体的各类支持行为，即使该等第三方或交易并不处于美国的司法管辖区。简而言之，不存在美国连接点的实体是次级制裁规则的主要打击对象。

次级制裁被认为是典型的扩大管辖权的制裁措施，但并不是每一个制裁项目和每个涉及制裁规则的国家都有次级制裁条款，目前涉及次级制裁规则的项目和国家主要涉及俄罗斯、伊朗、朝鲜、叙利亚等。由于次级制裁相比一级制裁更加宽泛且散落于各个制裁项目中，相比一级制裁规定更难识别，次级制裁并无官方定义，目前被认为属于“次级制裁”的规则表现形式一般包括以下两种：

1.   在一级制裁清单的基础上进一步实施次级制裁

以SDN为例，清单中部分实体被打上了次级制裁标签（例如朝鲜），如果相关方和该SDN实体进行了相关制裁法规下的禁止行为（典型如提供实质性帮助、进行重大交易），可能导致次级制裁风险。

基于清单实施的次级制裁相对更容易识别，通常核查交易对象是否落入清单即可初步判断风险，但由于OFAC制裁清单是浮动更新的，需要企业更加谨慎的判断对手方及其所处地区是否可能涉及制裁规则和项目，按图索骥的确认其中是否存在相关次级制裁条款。

2.   另一种次级制裁的表现形式是在一级制裁的行政令及法规中直接纳入限制向被制裁对象进行重大交易、提供实质性帮助等宽泛规定，这一类规定下主体本身并无直接的美国连接点，但由于涉及与被制裁对象的交易/帮助，也可能被实施次级制裁打击^[17]：

譬如，在涉及俄罗斯的次级制裁规定中，较为广泛所知的是第14024号行政令^[18]的次级制裁条款，该行政令中采用了“提供实质性帮助、赞助或提供财务、物质或技术支持”的表述，阻止第三方向根据14024号行政令被冻结的实体以及限制的行为提供帮助。类似的也表述也常见于其他涉及次级制裁的规定中。OFAC在FAQ中也进一步明确，根据第14024号行政令，“非美国人”与冻结实体进行的活动如涉及上述事项则可能会面临被制裁的风险^[19]。

2012年7月，美国财政部公告^[20]基于2010年《伊朗全面制裁、问责和撤资法》将中国的某银行（“被制裁银行”）列入561清单（为OFAC根据《伊朗金融制裁条例》31 CFR第561部分制定的清单，2019年该清单已被CAPTA清单所取代），金融机构不得在美国为被制裁银行开设对应或可支付账户，而任何当前持有此类账户的金融机构必须在10天内关闭这些账户；根据美国财政部公告，被制裁银行被实施制裁的主要原因为其向包括被列入SDN的Tejarat银行（该银行于2012年1月被列入SDN清单）在内的至少六家被美国指定与伊朗的大规模杀伤性武器项目或其支持国际恐怖主义有关的伊朗银行提供了重要的金融服务，包括开设账户、转账和信用证服务。美国财政部并未披露该案的具体细节，包括被制裁银行与伊朗银行的交易中是否涉及了美元等美国连接点，但值得注意的是，将Tejarat银行列入SDN清单所依据的第13382号行政令^[21]同样约定了具有次级制裁效力的条款，第1(a)款(ii)及(iii)项中规定了“实质性地促成或存在实质性促成大规模杀伤性武器或其传递手段”的该类制裁对象范围，且为前述对象“提供或试图提供财务、物质、技术或其他支持”的主体也属于制裁范围。因此，无论被制裁银行彼时交易是否涉及美元，都可对被制裁银行实施制裁，该案被普遍认为是早期美国实施次级制裁的典型案例之一。

此外从过往案例来看，次级制裁往往针对非制裁地区的主体，以扩展美国的长臂管辖。例如，2020年10月，OFAC根据第13846号行政令对八家位于伊朗、中国和新加坡的公司实施制裁^[22]，原因为其参与了由伊朗石油公司Triliance经纪的产品的销售和购买，或协助Triliance转移销售产品所得的资金；Triliance在此前因为恐怖活动提供财务支持而被OFAC实施制裁。OFAC指出该八家实体涉及第13846号行政令规定的“实质上协助、赞助或提供金融、物质或技术支持”的行为，包括：伊朗的Morvarid、Arya Sasol通过Triliance经销了大量石化产品；新加坡的Jiaxiang Energy作为Arya Sasol的客户通过Triliance购买了Arya Sasol的大量石化产品；同时，Morvarid、Arya Sasol、Jiaxiang Energy和Triliance通过多家中国公司促成和隐藏了伊朗石化产品的销售和购买，包括收集销售收益、结算和转移收益等行为，使得涉及其中的四家中国公司一并落入第13846号行政令的次级制裁效力中。

目前OFAC并未对“实质性帮助”“重大交易”确认具体适用标准，不排除在个案中采取宽泛的审查原则。OFAC在过往发布的常见问题解答^[23]中提及，认定重大交易需要综合考虑。OFAC会从交易规模/数量/频率、交易性质和商业目的、管理层的知情程度、交易与被制裁实体之间的联系、交易是否存在例如逃避制裁的欺骗行为等几方面因素进行综合认定。

[1]实习生杨浩对本文的写作亦有贡献。

[2]参见OFAC官网，https://ofac.treasury.gov/about-ofac，2024年3月24日访问。

[3]参见美国财政部官网，https://home.treasury.gov/about/general-information/organizational-chart，2024年3月24日访问。

[4]参见OFAC官网，https://ofac.treasury.gov/sanctions-programs-and-country-information，2024年3月24日访问。

[5]参见美国国防部官网，https://media.defense.gov/2024/Jan/31/2003384819/-1/-1/0/1260H-LIST.PDF，2024年3月24日访问；

[6]参见https://www.congress.gov/116/plaws/publ283/PLAW-116publ283.pdf，2024年3月24日访问。

[7]参见OFAC官网，https://ofac.treasury.gov/specially-designated-nationals-and-blocked-persons-list-sdn-human-readable-lists，2024年3月24日访问。

[8]参见OFAC官网，https://ofac.treasury.gov/specially-designated-nationals-and-blocked-persons-list-sdn-human-readable-lists，2024年3月24日访问。

[9]参见OFAC官网，https://ofac.treasury.gov/media/30181/download?inline，2024年3月24日访问。

[10]参见OFAC官网，https://sanctionssearch.ofac.treas.gov/，2024年3月24日访问。

[11]参见OFAC官网，https://ofac.treasury.gov/consolidated-sanctions-list/ns-cmic-list，2024年3月24日访问。

[12]参见第14032号总统令（Executive Order 14032），Addressing the Threat From Securities Investments That Finance Certain Companies of the People’s Republic of China，https://ofac.treasury.gov/media/99111/download?inline日发布。

[13]参见OFAC官网，https://ofac.treasury.gov/consolidated-sanctions-list-non-sdn-lists，2024年3月24日访问。

[14]参见https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/2670/text，2024年3月24日访问。

[15]参见OFAC官网，OFAC, Entities Owned by Blocked Persons (50% Rule)，https://ofac.treasury.gov/faqs/topic/1521，2024年3月24日访问。

[16] SSI清单项下包括根据第13662号总统令（Executive Order 13662）发布的4项指令（Directive 1, Directive 2, Directive 3及Directive 4），4项指令分别主要针对俄罗斯的金融、能源、国防及石油领域。

[17]也有观点认为该等制裁规定在法理上应当属于一级制裁，本文仅为读者提供相关介绍，对定义问题不做深究。

[18]参见第14024号总统令（Executive Order (E.O.) 14024），Blocking Property With Respect To Specified Harmful Foreign Activities of the Government of the Russian Federation，2021年4月15日发布。

[19]参见OFAC官网问题解答980，https://ofac.treasury.gov/faqs/980，2024年3月24日访问。

[20]参见OFAC官网，https://home.treasury.gov/news/press-releases/tg1661，2024年3月24日访问。

[21]参见https://2009-2017.state.gov/documents/organization/135435.pdf，2024年3月24日访问。

[22]参见OFAC官网，https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm1168，2024年3月24日访问。

[23]就重大交易及实质性帮助的具体适用标准，请分别参见OFAC官网问题解答542，https://ofac.treasury.gov/faqs/542；OFAC官网问题解答671，https://ofac.treasury.gov/faqs/671；OFAC官网问题解答683，https://ofac.treasury.gov/faqs/683，2024年3月24日访问。